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中小学在线教育培训机构发展的现实困境与策略选择

郭平. 中小学在线教育培训机构发展的现实困境与策略选择[J].教育与教学研究,2020(3):116-128.

基金项目:

四川省社会科学规划项目“教师培训学的学科价值与体系构建研究”(SC19B017);四川省高等学校科研创新团队“教育咨询与质量监测评估研究科研创新团队”(15TD0037).

作者简介

郭平|中小学在线教育培训机构发展的现实困境与策略选择

郭平(1963—),男,四川宜宾人,成都师范学院教授,博士,主要从事教育管理研究(四川 611130)。

中小学在线教育培训机构发展的

现实困境与策略选择

摘 要:近年来,我国中小学在线教育平台发展迅猛,呈现出市场前景广阔、集群现象明显、运营模式多元的现状和特点。从公共监管视角,对其监管面临相关法律政策不完备的制度困境和多头审批存在监管漏洞的主体困境;从私人监管视角,其资本逐利性遮蔽了教育的公益性和平台机构主体权利义务超越了传统范畴。对此,结合中小学在线教育平台的特殊性,可采用公共监管与私人监管相结合的方式,以公共性原则和包容审慎原则为导向,建立健全相关法律制度,强化政府职能部门的协同监管作用,明确中小学在线教育平台机构的私人监管权力。

关键词:中小学在线教育;平台机构;监管

自2018年2月我国教育部联合民政部、人社部和工商总局共同出台《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(以下简称《整治通知》),提出对存在重大安全隐患、无证无照、超纲超前教学等违规行为开展专项治理以来,全国教育部门在调研的401050所校外培训机构中摸牌272842所存在问题机构,现已完成整改269911所,整改完成率98.93%,[1]被誉为建国以来最严的校外培训机构整治行动。在此背景下,由于我国优质教育资源稀缺且不均衡、中小学生面临升学压力等现实因素,中小学生及其家长对于课外培训的需求依然强烈,不少教育机构暗地把线下培训活动转移至线上。然而,这些在线教育培训机构屡屡被爆出预交学费被挪用、分期付款退款难、办学缺资质、热衷“超前教”等乱象、培训人员素质参差不齐等乱象问题,严重影响了在线培训质量、增加了中小学生课业负担。[2][3]针对此,教育部、国家市场监管总局、应急管理部于同年11月联合出台《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》,指出要强化在线培训监管,同步规范线上教育培训机构;[4]2019年7月,教育部、中央网信办等六部门出台的《关于规范校外线上培训的实施意见》(以下简称《实施意见》)更是对面向中小学生、利用互联网技术实施的学科类校外线上培训活动提出了要求。[5]中小学在线教育平台作为一种新型的教育组织形态,是新时代中小学教育资源配置的重要途径。因而,系统剖析我国中小学在线教育平台发展中的现实问题,对于进一步治理校外培训机构、规范和促进在线教育行业发展或有裨益。

一、我国中小学在线教育平台的

现状与特点

我国在线教育产业目前已大致形成工具型、平台型和内容型的三维机构。其中,中小学在线教育平台是一种平台型机构,指涉精准链接基础教育阶段在线教育资源内容供需双方,并实现教育内容变现的互联网学习虚拟活动场域,如网易公开课、腾讯课堂等。本研究认为一些具有综合性教育服务功能的在线教育机构也属于在线教育平台类型,如新东方在线、沪江网校等,而猿题库、小猿搜题等题库类、答疑类APP则属于工具型在线教育机构。近年来,我国的中小学在线教育平台发展迅猛,逐步呈现出市场前景广阔、集群现象明显、运营模式多元的现状和特点。

(一)市场前景广阔

伴随学习型社会建设和终身学习理念的深入,人们对于获得更加公平、更有质量的教育资源,享有灵活化、多样化、终身化学习机会与学习服务的需求愈发强烈。在线学习因其可以突破时间与空间的桎梏、整合国内外优质教育资源,而逐渐渗透于人们的日常生活之中,迅速成为教育领域变革与发展的重要手段。数据显示,2012年至今,我国的中小学在线教育行业的市场规模增长率基本保持在30%以上,并于2017年达到298.7亿元。[6]总体而言,我国的中小学在线教育平台机构涵盖了BAT、传统教育机构、传统学校、新型互联网企业等,其形成模式主要为三种:一是传统教育机构通过搭建自己的在线教育平台实现转型升级,如新东方在线、学而思网校;二是新型在线教育机构通过建立在线教育平台占据市场份额,如沪江网校;三是大型互联网公司通过建立在线教育平台跨界进军教育领域,如淘宝教育、百度传课、腾讯课堂。目前,我国在线学习用户规模已达至2.01亿人。[7]虽然基础教育阶段的在线学习者占比不到10%,[8]但截止2018年底,中小学在校生人数约为1.89亿人,[9]《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》更是提出到2020年其在校生人数要达到2.21亿人,[10]中小学在线教育仍拥有较高基数的潜在学习者和较低的用户渗透率。据此,随着“互联网+”行动计划、教育信息化战略、“全面二孩”政策的施行,以及大数据、区块链、人工智能、虚拟现实等信息技术的持续升级,我国中小学在线教育行业仍具有较大的发展空间,进而驱动愈来愈多的中小学在线教育机构的出现。

(二)集群化现象明显

借助于商业生态系统理论,在新一轮科技革命和工业革命的驱动下,企业间竞争环境的易变性、不确定性、复杂性和模糊性使其竞争战略已由过去的个体间竞争、供应链竞争和价值链竞争,转变为共生、互生式商业生态系统竞争模式。[11]如何构建自己的商业生态系统,动态提升和优化其生存力和持久力,成为互联网时代的市场竞争优势与关键。时下,我国中小学在线教育已建立起以“技术支持—内容供应—平台实施—分发推广”四环紧扣、相互衔接、日趋成熟的产业结构链,这些关联密切的组织机构基于互联网、大数据、云计算、智能穿戴设备等新技术,超越时间维与空间维,实现中小学在线教育资源的优势互补和共享,初步形成具有共同体性质的中小学在线教育生态系统。整体而言,该系统存在各司其职的四大种群——其一,为各种参与者提供互联网平台和最新技术,有效监管各类参与者的服务质量,发挥资源整合和协调的作用的核心种群;其二,包括教育接受者、教育购买方、教育提供者、专业服务提供方的关键种群;其三,涵盖技术服务提供商、营销咨询商等主体的寄生种群;其四,涉及政府监管部门、在线支付机构、电信运营商等主体的支持种群。[12]中小学在线教育平台位于结构链的资源实施与推广环节,既可以提供自有教育资源,也可以与内容提供商共建教育资源,属于生态系统中的核心种群,存在典型的交叉网络外部性,即:一个平台学习者数量的增减会影响教育资源提供方是否选择进驻该平台,而平台自身的品牌效应和优质教育资源的持有量也会反过来影响学习者是否选择该平台。为提升供需双方对平台的粘性,在线教育平台既需要依靠关键种群中的供需两端不断相互扩大其用户规模,同时也需要依靠寄生种群和支持种群提供技术支撑,改善其教育服务。因此,四类种群的各主体基于某种共同的价值诉求,共同参与到中小学在线教育平台的活动中,通过相互依赖、相互配合、各司其职、各显其能,形成集群合力,共同实现基础教育阶段在线教育的价值。

(三)运营模式多元

纵观当前阶段我国中小学在线教育平台的课程供给,其内容主要包括基础教育阶段学生的应试辅导、语言培训和兴趣培养三个方面。由于基础教育阶段学生学习需求的特殊性,当前我国中小学在线教育平台以提供应试辅导和语言培训两方面的教育服务为主,其商业运行模式存在B2C、C2C、B2B2C、O2O四种类型。B2C模式是指拥有自己课程教育资源的在线教育平台直接向学习者提供在线教育服务的模式,其教育资源的所有权和使用权归属于平台商,如学而思网校。C2C模式是指在线教育平台自身不提供课程资源,只是作为内容供应商与学习者交易和学习的场所,如BAT建立的百度传课、淘宝教育和腾讯课堂。B2B2C模式是指链接内容供应商、平台提供商和学习者的供需需求,为教学过程各环节提供技术、功能、管理等服务,并将课程资源提供给学习者的专业化、体系化的教育模式,其教育资源由平台与内容供应商合作开发,如网易云课堂。相较于B2C模式,B2B2C模式的教育主体包括第三方的独立个人、学校或其他教育机构等,能够聚合多领域、多地区、多类型的优质课程资源,使其更富有开放性。O2O模式是指原有的线下教育机构开展线上教育,或原有的在线教育机构开展线下业务,并使二者相互结合的模式。

二、我国中小学在线教育平台

困境及成因

监管是依据一定规则对构成特定社会的个人和经济活动主题的活动进行限制的行为,按照监管主体的不同,可将其分为有私人和社会公共机构两类。[13]由私人进行的监管,譬如私人约束私人的行为,称之为“私的监管”;由司法机关、行政机关以及立法机关等进行的对私人及经济主体行为的监管,称之为“公的监管”。[14]中小学在线教育平台的监管存在依靠社会公共机构诸如政府职能部门的公共权力进行的监管,以及平台依靠其自己制定规则而实行的监管两种类型,其监管困境可从上述二维视角予以分析。

(一)公共监管困境及成因

1.制度困境:在线教育制度供给不健全

制度是一个社会的博弈规则,是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束,包括正式制度和非正式制度。[15]中小学在线教育制度既包括以明确的、公开的形式表现出来并加以规则化的政策等正式制度,也包括中小学在线教育活动中诸如习惯、伦理规范等非正式制度。就法律监管逻辑起点而言,依法监管中小学在线教育平台的前提在于必须有明确、具有可操作性的适用法律条文。然而,纵观现行中小学在线教育制度发现,自1998年《关于发展我国现代远程教育的意见》出台以来,我国在线教育或网络教育相关的重要政策主要有《关于发展我国现代远程教育的意见》《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》《关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》《关于加强高等学校在线开放课程建设应用与管理的意见》等,这些政策文件制定时间较早,总体上存在操作性不强、工具主义观念凸显等问题,对于在线教育开放性、实时交互性等方面的新形势、新特征的体现尚存不足。并且既有的网络教育政策多由教育部或与其他部委联合以通知、意见、办法等形式颁布,发文机构的法律位阶不高使其强制性和保障性略弱。此外,其内容主要涉及基于传统教育形式的高等院校试点网络院校的招生与毕业、校外学习中心的运行与管理,以及一些网络课程和资源建设、网络公共服务体系建设等内容,无法调适具有网络特殊性的中小学在线教育平台所面临的新的法律问题。如《规范校外培训机构发展的意见》指出,“校外培训机构审批登记实行属地化管理,在同一县域设立分支机构或培训点的,均须经过批准;跨县域设立分支机构或培训点的,需到分支机构或培训点所在地县级教育部门审批”,[16]然而,中小学在线教育平台所提供课程往往具有跨地域、甚至跨国界的特性,并不能简单的将传统教育机构的“属地化管理”政策套加于在线教育机构审批登记上。再如《民办教育促进法实施办法(修订草案)(送审稿)》[17](以下简称“修订草案”)第十六条尽管规定了在线教育机构的审批和备案条件,肯定了在线教育机构存在的合理性和合法性,一定程度上填补了在线教育领域的监管空白,但其并未涉及在线教育机构的准入标准、质量标准、处罚标准和退出机制等具体内容。

2.主体困境:多头审批存在监管漏洞

传统产业的监管体制是针对不同部门的特性分门别类由不同监管部门具体实施的。如:举办学历教育及其他文化教育的民办学校,投资者需要向县级以上地方人民政府教育行政部门申请,取得“办学许可证”;举办职业培训类的民办学校,需向县级以上人社部申请,并报教育部备案;申办网站,需据其是否从事经营性互联网信息服务,向省级电信管理机构或者国务院信息产业主管部门申请互联网经营许可证或办理备案手续。而在线教育平台是综合上述两种不同行业性质的需要多部门联合监管的机构,尤其是中小学在线教育平台因其教育阶段的特殊性,使其需要接受更严格的监管和审批。根据《实施意见》要求,从事学科类培训的中小学在线教育平台在取得培训机构的ICP(互联网信息服务)、电信业务经营许可(涉及经营电信业务的)等相关证照和网络安全等级保护定级备案的证明、等级测评报告后,需要向机构住所地的省级教育行政部门提交平台资料信息,以及包括课程介绍、安排等学科类培训内容和教师资格证明等学科类培训人员备案材料。[18]《修订草案》第十六条指出,“对于在线实施学历教育的民办学校,应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可;利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构,或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台,应当取得相应的互联网经营许可,并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门备案,并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动;实施培训教育活动的互联网技术平台,应当对申请进入平台的机构或者个人的主体身份信息进行审核和登记”。[19]换而言之,除实施学历教育的中小学在线教育平台需要取得办学许可证外,其他只需取得互联网经营许可证,并在省级教育行政部、人社部备案即可。虽然送审稿并未提及“信息网络传播视听节目许可证”,但根据《互联网视听节目服务管理规定》,由于大部分中小学在线教育平台所提供的教育产品都涉及教育教学的视频直播或录播,因此,平台机构还需要向省级新闻出版广电主管部门申请,经初审后报国务院新闻出版广电主管部门审批后获得信息网络传播视听节目许可证。由此可见,中小学在线教育平台的审批、备案、办证等环节分散在工商、民政、教育、人社、广电等部门,使得中小学在线教育市场存在多头监管主体。但上述文件对于各部门监管的职责仍然具有一定的模糊性,在日常监管中各部门权责划分尚不明确,使得我国中小学在线教育平台机构的多元监管主体责任并未落实,错位、缺位、越位的情况时而有之。此外,对平台自身而言,由于需要在不同部门申请不同的许可证或获得审批,增加了其合法办学的准入门槛和申办程序的复杂性,也在无形中因多部门实体的协调、推诿而增加其申办的交易成本。由此,或抑制着在线教育平台参与教育活动的积极性,或使平台钻漏洞,无证无照办学。

(二)私人监管困境及成因

1. 机构双重属性:资本的逐利性遮蔽了教育的公益性

中小学在线教育平台的基本属性决定其监管方向。从内容和形式上看,中小学在线教育平台为满足学习者多样化学习需求而提供着各种教育产品,开展的是传授学习者知识与技能的教学活动,是一种从事教育教学活动的机构。教育的本质属性是促进个体身心发展的培养人的社会活动,教育活动的根本价值在于提高学习者的综合素养,培养社会所需要的人。从这个角度来讲,“教育作为一种产品,无论是政府提供还是私人提供给社会,无论是什么产品形式的教育单位,其本质上和实际结果都给全社会带来巨大公共社会利益,即无论其过程如何、是否盈利,教育都是公益性产品。”[20]教育公益性是由教育服务自身的性质和功能所决定的教育本质的内在规定性,尤其是基础教育阶段的教育产品更具有显著的公共产品属性。因此,教育的公益性是中小学在线教育平台的根本价值之所在。但实践中,这些平台机构却是诸如“科技发展公司”的营利性企业组织,其提供教育产品的旨意在于获取经济利益。故此可见,中小学在线教育平台具有公益性和商业性的双重属性,其存在于教育公益性和资本逐利性的天然悖论之中。从其商业本性而言,在资本逐利的本性驱使下,中小学在线教育平台机构对于如何营利的动机大于对教育质量优劣的关注,作为在线教育市场经济活动中私人监管主体的中小学在线教育平台往往处在监管与利益的矛盾漩涡之中。当资本的逐利性遮蔽了教育的公益性时,平台主体在经济利益面前会放松自我监管,往往采取降低教育投入成本的方法来追求其利润的最大化,如忽视教育质量、虚假宣传等。

2. 市场自治乏力:平台机构主体的权利与义务超越了传统范畴

与传统教育机构相比,除了B2C模式的中小学在线教育平台直接向学习者提供教育资源和教育服务,C2C、B2B2C、O2O模式的平台机构都只是连接供需两类主体交易的桥梁,其供需端的双边用户才是事实上的内容提供者与接受者。与传统教育机构不同,这些在线教育机构因有典型的交叉网络外部性,其竞争优势和经济效益取决于平台机构内部供需双边的用户规模。为促成供需双方交易成功,使平台获取自己的经济效益,平台机构需要集聚其他具有相同价值诉求与偏好的利益相关主体参与到价值创造中来,如教育资源的供应方、技术支持方、支付机构、电信运营商等。因此,平台机构与各利益主体事实上已形成了一个新的微观市场或社群,平台机构成为了一个集聚性的中介主体。然而,根据《合同法》,在传统的法律关系中,中介机构或网络平台只是单纯的居间人——根据供需双方的需求与之以自愿、平等为基础形成一定的契约关系,为其交易提供居间代理。它们之间的法律关系属于私法的范畴,受《合同法》调整。而中小学在线教育平台除了需要承担传统中介机构居间人的责任与义务外,为了相关主体的共同利益能得以实现,机构平台或多或少还扮演着公共利益管理者与监督者的角色。质言之,这些在线教育平台机构从传统的为供需双方提供交易机会的合同履行者变成了一个微观市场或社群规则的缔造者、执行者和监督者,其他利益主体需要遵从平台机构的规定,相应的权责利也源于平台的规定。并且,由于商业模式的多元化,平台机构与供需方的法律关系也不再仅仅是居间关系,甚至有可能存在劳动关系、劳务关系。因此,中小学在线教育平台机构的权利与义务超越了传统实体教育机构的范畴,它既是私人监管的主体,又是政府监管的客体。但由于现行的监管模式主要以政府监管为主,并没有为诸如中小学在线教育平台机构的平台企业充当监管主体提供明确的政策空间,平台机构的监管权力及界限尚不明朗,使得平台机构自身存在监管乏力的情况。

三、以“公共监管+私人监管”规范

中小学在线教育平台发展

基于传统监管理论,人们大多认为监管主体是政府、第三方机构等公共部门,其依照一定的监管标准使被监管者按规行事。相较于公共监管而言,私人监管是由一般竞争环境下的市场主体以自我监督或相互监督的形式而形成的社会治理机制,是对公共监管的有效补充。我国的中小学在线教育市场规模较大、类型复杂,多数平台机构事实上已基于自身内部规则、秩序与其利益主体形成了内部监管关系。若依靠公共监管部门对其每个环节都进行有效监管,不仅成本巨大、难以操作,易出现“管理真空”所导致的监管漏洞,而且还有可能造成重复监管。此外,“政府的一些不合理监管可能不但不会带来利益,反而会创造寻租的机会,隐性地提高生产成本”“在某些领域,规制的形成和实施都是通过自我规制机构,而非公共机构完成的。通常为了追求多个目标,总是需要综合运用多种工具,例如类似于私法关系的特许契约。”[21]因此,为更好实现对我国中小学在线教育平台的有效监管,对其可以采用公共监管与私人监管相结合的方式,合理划分私人与公共部门的监管权力及边界。以政府为主的公共监管部门依据法律政策,采用审批、制裁等强制性监管手段规制平台机构的资质审查、准入和退出、教育产品质量、平台之间的竞争与行业秩序等核心重点领域,严格查处中小学在线教育平台机构及其从业人员在这些环节的违法行为,避免学习者的合法权益受到侵害;平台机构基于一定契约关系对机构内部各方利益主体的协调与日常管理进行自主监管,以提高监管效率。在激发市场竞争力的同时,找到推进中小学在线教育平台最大化实现其教育公共性的方向。

(一)把公共性和包容审慎原则作为基本监管理念

其一,秉持中小学在线教育的公共性为监管的价值取向。教育的公共性原则是规制中小学在线教育平台发展的首要价值观,体现在政策制定、执行、遵守和监督的各环节。哈贝马斯(Habermas,J.)把公共性视为一种建立在社会公私二元对立基础之上的独特概念,它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上,并具有独特的批判功能。[22]从目的观和价值取向来看,公共性指涉的是特定空间范围内的人们的共同利益和价值。[23]从教育的固有特性层面看,教育的公共性是教育涉及社会公众、公共财政及社会资源的使用,影响社会成员共通的必要利益,其共同消费和利用的可能性开放给全体成员,其结果为全体社会成员得以共享的性质。[24]因而教育的公益性、平等性、民主性是教育公共性的内在意蕴。中小学在线教育平台具有教育和商业的双重属性,资本逐利的天然本性使平台机构形成了以经济效益为中心的市场化导向。但其教育目的是在传统实体学校教育之余,平等的为所有学习者提供个性化学习机会,使其享有更多的学习资源。对于学习者而言,中小学在线教育平台提供的教育产品在内容、方式、时间等方面,为学习者提供了更多的可选择性,有利于满足人民群众对于多样、优质、公平教育的需求,进而实现国民的教育福利,具有很强的正外部效应。因此,中小学在线教育平台具有显著的公共性,属于公益性事业,是我国教育事业的新型组成形式,产业性或商业性应次于公益性而存在。市场化运作的中小学在线教育活动能否实现其教育的公共性,则取决于政府的保护和监管能力与程度。基于此,在明确中小学在线教育平台作为公共性教育事业的基础上,根据其营利属性的有无,可参照《民办教育促进法》中民办教育的税收、经费扶持等规定,给予中小学在线教育平台主体同等的优惠和奖励,激励更多的民间资本投入在线教育的积极性,充分发挥在线教育市场竞争机制自主优化教育资源配置的作用。另一方面,由于中小学在线教育平台服务对象学段的特殊性,其公共性色彩强于高等教育阶段的在线教育机构。因此,政府应加强对中小学在线教育平台的主体资质、教育产品的内容与质量、财务审计等方面的审核和监管力度,提高其市场准入门槛,通过干预政策,确保其以学习者为本位,保障学习者学习权利的实现,促进其教育公共性的发挥。

其二,以包容审慎原则引导监管方向。李克强总理针对经济新业态下的行业,指出要本着鼓励创新、包容审慎的原则,发展与监管并重。[25]中小学在线教育平台是“互联网+教育”背景下催生出的新型教育形态,对待这种教育领域的新生事物,应该用更辽阔的眼界和宏观的视野看待它的发展,以鼓励与约束并重的方式进行监管。一方面,在其发展初期,应允许它“试错”,认识到发展中存在问题与矛盾是新事物发展之必然,不能对与当前法律规范存在矛盾或不匹配的问题采取“一刀切”的禁止方式。而应基于在线教育的新特点、新问题,妥善用好自由裁量权,在发展中分类规制,营造包容的监管环境。比如在职教师有偿在线授课既是关于在职教师法律身份这个传统问题的演化,也是关于在线教育活动、在线教育平台属性的新问题。对此,可以法律规制手段制定在职教师负面清单制度,如:明确中小学在职教师不得有偿参与课外培训、辅导等与中小学课程直接相关的“在线影子教育”,而关于人文素养、兴趣拓展等与学校文化教学科目并无直接关联的付费在线课程,或其他无偿在线课程,则应明确其完成本职工作的前提下,基于鼓励创新、鼓励知识共享的理念,允许其兼职。另一方面,包容审慎原则也意味着在处理好包容发展与监管的关系时必须坚守底线,明确中小学在线教育平台所提供的教育产品的质量是其资本追逐营利的前提。这就需要对中小学在线教育平台的准入门槛进行审查,对其教育产品质量、服务质量等内容进行监督管理,禁止不符合条件的平台机构盲目涌入市场,为中小学在线教育行业营造良好公平的市场竞争环境,促进行业健康发展。

(二)健全法律规范,为有效监管提供依据

现行有关教育活动的监管制度大多基于传统教育机构和传统教育模式建立。由于在线教育机构与传统教育机构在举办形式、经营模式、实施教学等方面存在差异,且中小学在线教育平台的服务对象是中小学生,针对传统教育机构而制定的政策法规并不能完全调适中小学在线教育平台的特殊法律问题。因此面对拥有庞大需求的在线教育市场,急需加强立法,建立健全相关法律制度。一要从国家层面制定普适性的《网络教育法》,明确在线教育的监管部门及其职责、处罚标准和退出机制,使在线教育市场治理在宏观层面有法可依。二要根据中小学在线教育的特殊性,出台专门针对中小学在线教育市场的指导意见或管理办法。根据中小学在线教育平台开展学历教育、非学历文化教育培训活动和非学历素质教育培训活动的不同,在深入调研、公开广泛征求意见的基础上,分类制定针对性的管理制度和规范,强化不同类别平台机构的市场准入条件。对于实施学历教育和与学校文化课程相关培训的平台机构,应采用行政审批模式严格把控其准入条件。三在注重事前监管的同时,进一步细化不同类别平台的质量标准、服务标准,如招生宣传、教学内容、收费等,加强事中和事后监管,将中小学在线教育平台的监管真正纳入法治化轨道。

(三)明确公共监管权力,强化政府职能部门的协同监管能力

虽然中小学在线教育平台所提供的教育产品并非纯粹的公共产品,它可以通过市场的方式供应和买卖,但它本身具有的公共属性,因此“需要受到政府规制手段的干预,否则很可能受到一定程度的市场失灵”[26]。由于中小学在线教育平台的跨界性、参与主体多元化、运行模式市场化等特点,对其监管既要注重监管部门与平台的纵向管制,也要注重不同监管部门间的横向沟通。马克思(Marx,K)认为利益是人们从事经济活动所追逐之根本,不同主体有其各异的利益需求。为追逐各自既得与潜在利益最大化的目标,多元利益主体在交往活动中不可避免的存在一定的利益博弈,甚至会出现利益冲突现象。因此,统筹协调中小学在线教育平台多重治理主体之间的不协调、不匹配,应完善法律政策,明确治理主体的权责关系,建立由教育部牵头的跨部门多方协同共治机制。从某种程度而言,法律与政策的制定过程就是基于各主体的利益考量,通过明确各主体的权利和义务的方式,对不同利益进行权威性的权衡与调节的过程。在多元主体的交往行动中,信息的遮蔽会减退其协同作用效力,而法律、政策作为一种制度化的社会规范,通过在明确各监管主体及其权限,可以增强各主体交往过程衔接性,既可以打破不同部门之间的利益藩篱,实现监管制度的无缝化整合,也可以有效避免“多头管理”所引发的监管紊乱。如:明确教育部为监管中小学在线教育平台的主要主体,负责在线教育平台从事教育活动的主体资格审核、教育产品类型、开展形式及其质量抽检、在线教师资质的考核与评估等内容;工信部门负责平台机构的互联网域名和信息服务等内容的审批;广电部门和公安部门负责平台机构教育产品内容的基本审查,包括其是否涉及不利于青少年身心健康成长的不良内容等。

(四)赋予平台机构监管权力,提高私人监管能力

中小学在线教育平台私人监管的基础来源于平台市场自己制定的内部运行、管理的规范性规章制度、合同,以及在线教育行业的运行标准等。其私人监管可以从以下两方面予以关注:一是明确平台机构的监督、评价与管理等权利,保障在线教育平台机构自身内部监管能力的发挥。中小学在线教育平台机构与传统教育培训机构运行模式最大的不同在于,平台机构是一个集聚性的中介主体,为了维护自己的经济利益,实现自身利益的最大化,平台机构往往会通过制定内部规范性文件或签订合同以及信用评级等私权力的行使,来迫使或诱导平台机构的相关利益主体依据内部规则进行交易以及解决其内部纠纷、接受纠纷处理决定等,从而使各方利益主体与之建立起事实上的监管与被监管的法律关系。这些内部治理规则虽然不是法律,但在一定程度上发挥着平台机构内部治理“软法”的功能。二是鼓励平台机构授权其他私人主体对其进行监督,表达其利益诉求。在此需要注意的是,平台机构授权他人监管与行业监管或非政府组织的第三方机构监管有着本质区别,前者是为了自身私人利益的实现,由平台自主决定监管组织的人员,委托其他私人主体对平台机构内部运行的监管,属于平台机构的自律行为;后者是以维护社会公共利益为目的,由平台机构以外的其他非政府主体对整个行业所进行的监管,确保平台机构的教育活动符合国家规定的最低标准。与平台机构自己内部监管相比,授权他人的私人监管可以有效的避免平台机构自身的内部腐败等问题。

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